政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动；政策性投资是以社会效益为主、政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是由政府为主体进行的，以政策性投融资与各相关方面关系。

　　集财政性与金融性于一身的政策性投融资体系，它与社会一般投融资活动不同，它与中央银行的宏观政策管理，以及财政公共预算为了满足社会共同需要而实施的投融资，也是不同的。在建设政策性投融资体系中，必须划清相关方面的职能界限，才能保障政策性投融资体系的准确定位。

　　(1)划清政策性投融资与一般财政收支关系。政策性投融资作为政府财政的一项特殊行为，它与财政的一般分配行为，是有联系而又有区别的不同事物。它们之间的联系主要表现在，都是政府用来配置社会资源的手段，其目标也是一致的，从地位来说，政策性投融资乃是一般财政分配的补充。然而，两者又是必须严格分开，不可相互替代的不同事物，其基本区别点有二：

　　第一，运作范围和对象不同。一般财政分配是为了满足社会共同需要，它同市场配置一样，都是社会资源配置的主体，是日常社会资源配置的有机组成部分。而政策性投融资，虽然也是一种资源配置行为，但它是专门为纠正市场配置之失误的手段，是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。就是说，财政一般分配是主，财政政策性投融资是从。

　　第二，补偿方式不同。一般财政分配是无偿的，不能以盈利为目的，也不能进入市场。政策性投融资则是有偿的，虽然它同样不能以盈利为目的，但它的活动可以进入市场配置领域，为了实现某种政策目的，它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。

　　(2)划清政策性投融资与一般投融资的界限。政策性投融资与商业银行及非银行金融机构的区别是很明显的，前者是实施政府政策为目的，非盈利性的；后者是以盈利为目的的商业性行为，这无须多说。问题是政策性投融资与中央银行宏观政策管理，特别是与政策性银行关系应当如何处理。政策性投融资体系动作中必须与中央银行货币政策紧密配合，协调动作，一般来说，政策性投融资体系与中央银行货币政策之间的分工，应当如同财政政策与货币政策分工协作一样，政策性投融资体系应当主要着眼于结构调整，当然，政策性投融资体系运作中，也会对宏观经济总量发生影响，应当注意与货币政策协调一致，至于政策性投融资体系与政策性银行关系，在建立政策性投融资体系过程中，理所当然要将现存的各个政策性银行，纳入政策性投融资体系的资金运用机构之中。而不应仍然独立于政策性投融资体系之外。

　　政策性投融资制度安排的设想

　　(1)管理制度安排。政策性投融资的政策性特点决定，必须是采用集中化的计划管理方式。就是说，为保障政策性投融资规模和投向，能够严格而准确的符合宏观政策意图，必须通过中央统一计划安排，使政策性投融资体系中的中介环节和资金运用环节，有一个共同遵照执行的规范，才能保障投融资作用有效发挥。国外经验也表明，通过编制《政策性投融资计划》，来实现集中统一的计划管理办法是有效的。在我国，可以这样具体设想，这个计划如同国家预算一样，每年都要把各项融资来源，及资金使用的规模、具体使用项目、各项资金使用的收费标准及使用条件等等，都明细编入计划。即财政政策性投融资预算，它与国家公共预算不同的是，政策性投融资主管机构编制成计划后，只送国务院批准，呈人代会备案，人代会只对该计划实施日常监督，而不审批。以保持投融资运作的灵活性特点。

　　(2)体制安排。基于投融资计划必须集中化管理的要求，在体制安排上，同样也应以中央集中为宜。实行政策性投融资资金主管部门集中统一管理，由各资金运作机构分工实施的体制。即在中央设置投融资管理机构，负责编制政策性投融资计划，以及按计划分配资金给各资金运作机构等日常管理和协调工作；各资金运作机构，即各政策性银行及政策性投资公司等等机构，则在投融资主管部门指导下，具体依计划实施贷款业务，落实计划。政策性投融资体系要不要实行分级管理，这是一个需要多加思考的问题，我们认为，是否分级，这取决于宏观经济管理是否分级，这两者应当是一致的。从理论上讲，政策性投融资体系，它作为实现宏观管理政策的一个工具，只有从国民经济总体上统一运用，方能有效地发挥其应有的作用，即便要实行分级管理，也只能是中央集中统一计划下的分级管理。

　　(3)组织机构安排。建立资金委托、资金管理和资金运用三分离式的、政策性投融资体系的组织安排，其关键在于做为中介机构的资金管理环节如何安排。资金委托者决定于政府法律划定，其组织机构是现成的，无需做特别安排，而资金运用机构，已有政策性银行存在，唯一需要新创立的，则是资金管理机构以及机构设置在哪里的问题。鉴于建立政策性投融资体系，事关重大。根据我国国情，看来如同日本那样，将机构设置在财政部内部，可能有困难。因为，日本大藏省权限比我国财政部大，大藏省不只是管财政，也管中央银行。并且，日本有企划厅，也没有我国计委的权力大，这样，把政策性投融资管理权限，完全交给财政部，协调财政与货币政策，已经费力，如果再加上集财政与金融于一身的庞大投融资体系，将会更加矛盾重重。故在我国成立一个由国务院牵头，吸收财政部、计委、中央银行、经贸委、农业部等，共同组成一个政策性投融资管理委员会，可能是一个较好的选择。不过，由于政策性投融资与财政是密不可分的，把这个委员会下设的办事机关设置于财政部内，由财政部承担日常管理，是非常必要的。